Política de Substituição de Importações
por André Pessôa
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Durante as décadas de 50 e 60, a Comissão Econômica Para a América Latina (Cepal) preconizava que o desenvolvimento dos países do terceiro mundo passava necessariamente por um amplo programa de substituição de importações. Esse programa tinha o intuito de possibilitar o surgimento de um setor industrial, produtor de manufaturados, que permitisse uma acumulação de capital suficiente para desencadear um processo de desenvolvimento econômico auto-sustentável e duradouro.

No Brasil, o setor mais capitalizado da economia era a agricultura. O programa cepalino pressupunha que o setor agrícola exportador gerasse divisas que permitissem a importação de bens de capital para a indústria nascente; fosse produtor de alimentos a preços baixos, para não pressionar os salários urbanos/industriais; fosse, também, fornecedor de mão-de-obra barata, para atender a demanda do setor industrial; e, ainda, que servisse de mercado consumidor para os produtos da incipiente agroindústria nacional de insumos modernos. A agricultura, como veremos, cumpriu seu papel satisfatoriamente.

A produção de alimentos entre 1949 e 1982 cresceu a uma taxa média de 3% ao ano para arroz, batata, cebola, tomate, milho, soja, café, cana-de-açúcar, cacau e laranja. Apenas para feijão e mandioca esta média ficou abaixo de 2% ao ano, o que, em comparação com a taxa de crescimento populacional no período, é insatisfatória.

No tocante a geração e transferência de recursos a agricultura também exerceu um papel importante. O setor agrícola sofreu uma série de medidas discriminatórias (tais como sobrevalorização cambial, impostos e cotas de exportação e tarifas de importação), sendo estas responsáveis por um drástico processo de transferência de renda do setor primário da economia para os demais.

Por outro lado, estas medidas também foram responsáveis pela diversificação da pauta comercial brasileira, com destaque para a crescente participação de produtos manufaturados. Em 1960, mais de 80% do valor das exportações brasileiras procediam da agropecuária; em 1990, essa cifra era de 29%. É importante lembrar que cresceu a participação de produtos industrializados, oriundos da agricultura. Em 1950, 95% do valor das exportações agropecuárias correspondiam à matéria-prima; em 1986, essa cifra foi de 68%, sendo que o restante correspondia a produtos processados e semi-processados.

Como fornecedor de mão-de-obra para os outros setores da economia, a agricultura também foi generosa. De 1960 a 1990, a população rural regrediu de 55% para 25% e a força de trabalho rural passou de 51% para 24% do total. Na década de 60, 14 milhões de pessoas deixaram o campo e nos anos 70 esse número chegou a 17 milhões. Esse processo de urbanização rápida trouxe implicações fortes sobre a demanda. Esta se tornou mais sofisticada, permitindo uma maior diversificação dos produtos e estimulando a consolidação da indústria de alimentos.

Outro aspecto de destaque da participação da agricultura no processo de substituição de importações aparece quando, estimulado pela oferta de crédito e pela expansão do mercado externo, esse setor surge como grande utilizador de máquinas, implementos, fertilizantes, defensivos etc. Durante a década de 70, o uso de tratores na agricultura nacional dobrou e o de adubo químico quadriplicou.

O programa cepalino trouxe, no seu contexto, além das transformações acima, alguns problemas graves à agricultura brasileira, sobretudo no que se refere à renda e ao aspecto distributivo. A taxa histórica de crescimento da agricultura brasileira no pós-guerra tem se situado próxima de 4% ao ano, enquanto para a economia como um todo a taxa média de crescimento tem sido de 6% ao ano. O crescimento agrícola, no entanto, apresenta um comportamento mais estável, sempre perto de 4% ao ano, sendo que para a economia em geral esta marca fica entre 5% e 8% ao ano. Como conseqüência, a participação da agricultura na formação da renda nacional caiu de quase 20% para 10% nos últimos 40 anos.

Simultaneamente, a população rural passou de 50% para 25% do total entre 1960 e 1990. Dessa forma, nos últimos 30 anos a renda per capita do setor agrícola passou de 32% para 40% da renda per capita nacional. Trata-se de evolução insatisfatória quando se considera a extrema desigualdade da distribuição da renda no País em geral e da agricultura em particular. Neste setor, 43% da renda era apropriado pelos 10% mais ricos e 16% pelos 50% mais pobres, em 1990.

Mudanças relacionadas ao desenvolvimento tecnológico também foram significativas no período. Até o fim dos anos 50, uma agricultura tradicional com baixo uso de capital, muita mão-de-obra e de ocupação sucessiva de solos de fronteira era importante complemento da estratégia de industrialização, porque não demandava o uso de divisas na importação de equipamentos e concentrava os gastos de investimentos em tecnologias que dessem ênfase ao uso da mão-de-obra abundante. Demandava ainda um pequeno volume de crédito bancário em relação aos demais setores da economia.

Durante a década de 60 verifica-se na agricultura brasileira um processo de transformação tecnológica que induz um uso mais intensivo da mecanização, aumentando substancialmente a produtividade do trabalho, incorpora o uso de fertilizantes e defensivos e, finalmente, o uso de variedades geneticamente melhoradas. Esse processo ficou conhecido como "revolução verde". Paralelamente começa a crescer a necessidade de intermediação financeira no setor agrícola, que agora, voltando-se mais para o setor interno, encerra um número maior de transações com a indústria e o comércio.

Outro ponto de destaque nesse período é o fato de que existia um conflito de interesses urbanos e rurais. O setor urbano desejava preços mais baixos; os agricultores reivindicavam uma renda melhor; a agroindústria nacional pressionava sempre por preços baixos para as matérias-primas de origem agrícola; e o Governo estava sempre disposto a abafar pressões altistas de preços agrícolas, atitude que sempre tinha em vista o ajustamento macroeconômico e a estabilização dos índices inflacionários.

Para acomodar esses conflitos e neutralizar pressões inflacionárias, o Governo adotou uma política de venda subsidiada de estoques e promoveu proibições e várias barreiras na exportação de produtos agrícolas. Promoveu, ainda, importações nas ocasiões de quebras de safras. Essa política, como se pode constatar posteriormente, foi responsável pela exclusão do Brasil, por muitos anos, do comércio exportador mundial de diversos produtos.

Finalmente, para acomodar pressões da indústria produtora de insumos, o Governo criou uma série de medidas de proteção tarifária para impedir a importação de equipamentos, máquinas agrícolas e insumos químicos. Tal medida foi responsável por parte considerável da perda de competitividade do nosso setor agrícola exportador, pois esse tinha que conviver com um vetor distorcido de preços relativos.